Μάρτιος 1978. Συνοφρυωμένα τα πρόσωπα του Κωνσταντίνου Καραμανλή (αριστερά), του Τζίμι Κάρτερ (δεύτερος από δεξιά) και του Μπουλέντ Ετσεβίτ (δεξιά) στη σύνοδο του ΝΑΤΟ. Η προσπάθεια της Αγκύρας να λήξει το αμερικανικό εμπάργκο όπλων ευοδώθηκε λίγους μήνες μετά.
Ο υποψήφιος των Δημοκρατικών Τζίμι Κάρτερ εξελέγη πρόεδρος τον Νοέμβριο του 1976 τονίζοντας την ανάγκη μιας νέας εξωτερικής πολιτικής για τις Ηνωμένες Πολιτείες, που θα έπρεπε να βασίζεται στον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και γενικότερα σε ηθικές σταθμίσεις σε αντιδιαστολή προς τον ρεαλισμό, συχνά κυνικό, που χαρακτήριζε την εξωτερική πολιτική της διοίκησης Νίξον, και εν συνεχεία Φορντ, με ιθύνοντα νου τον υπουργό Εξωτερικών Χένρι Κίσινγκερ. Από τις σχετικές δηλώσεις του Κάρτερ προέκυπτε ότι η κατοχή μέρους της Κυπριακής Δημοκρατίας από τις τουρκικές δυνάμεις ήταν μια μη αποδεκτή κατάσταση, την οποία η νέα αμερικανική διοίκηση θα αναλάμβανε να αναστρέψει. Η ένταση των δηλώσεων θα δημιουργούσε στους Ελληνοκυπρίους και στους Έλληνες την προσδοκία μεταβολής της αμερικανικής πολιτικής.
Αν όμως υπήρχαν τα στοιχεία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και της ηθικής στάθμισης της εξωτερικής πολιτικής, τα οποία είχαν εγγραφεί στην ατζέντα της δημόσιας συζήτησης συνεπεία του πολέμου του Βιετνάμ και του σκανδάλου του Watergate, δηλαδή της αποκάλυψης της κατάχρησης της εξουσίας εκ μέρους της προεδρίας, παρέμενε ταυτόχρονα ισχυρή η οπτική του ρεαλισμού στη στάθμιση των στρατηγικών συμφερόντων των Ηνωμένων Πολιτειών στην περιοχή. Την πρώτη προσέγγιση εξέφραζε ο υπουργός Εξωτερικών Σάιρους Βανς, τη δεύτερη ο σύμβουλoς Εθνικής Ασφαλείας Ζμπίγκνιου Μπρεζίνσκι. Στην περίπτωση της Τουρκίας, όμως, δεν θα υπήρχε διαφωνία μεταξύ των δύο αυτών παραγόντων.
Τα διλήμματα του Κάρτερ
Όταν ανέλαβε τα καθήκοντά του ο πρόεδρος Κάρτερ τον Ιανουάριο του 1977, οι ελληνοτουρκικές σχέσεις και το Κυπριακό βρίσκονταν σε αδιέξοδο και παρέμενε σε εκκρεμότητα το εμπάργκο αποστολής όπλων προς την Τουρκία, το οποίο είχε επιβληθεί τον Φεβρουάριο του 1975. Τον Οκτώβριο του 1975 το αμερικανικό Κογκρέσο είχε επιτρέψει την επανάληψη χορήγησης οπλικών συστημάτων στην Τουρκία, υπό την προϋπόθεση ότι θα επρόκειτο για εμπορικές πράξεις. Συνεπώς, από τυπική άποψη το εμπάργκο είχε αρθεί, καθώς η Άγκυρα μπορούσε να αγοράσει αμερικανικό οπλισμό υπό την προϋπόθεση ότι θα πλήρωνε για τον σκοπό αυτό σε ξένο συνάλλαγμα. Η οικονομική κατάσταση της Τουρκίας, όμως, ήταν τόσο κακή ώστε η δυνατότητα αυτή παρέμενε μόνο θεωρητική. Ο εξοπλισμός των τουρκικών ενόπλων δυνάμεων με αμερικανικό υλικό μπορούσε να επαναληφθεί μόνο αν επιτρεπόταν η δωρεάν χορήγηση υλικού ή η αγορά με χαμηλότοκα δάνεια στο πλαίσιο του προγράμματος Foreign Military Sales.
Η βασική παραδοχή της διοίκησης Κάρτερ, ήδη από τις πρώτες εβδομάδες της θητείας της, ήταν ότι θα έπρεπε να δοθεί προτεραιότητα στην πλήρη αποκατάσταση της αμυντικής συνεργασίας μεταξύ των δύο πλευρών. Το υπουργείο Αμυνας των Ηνωμένων Πολιτειών πίεζε προς αυτή την κατεύθυνση ενόψει της αναστολής της λειτουργίας των αμερικανικών διευκολύνσεων στο τουρκικό έδαφος ήδη από το 1975, όταν είχε επιβληθεί το εμπάργκο, αλλά και της διαρκούς αύξησης των δυνατοτήτων των Σοβιετικών στον αέρα. Η Αγκυρα ανέμενε ότι η νέα διοίκηση θα συμμεριζόταν πλήρως τον στόχο αυτό, όπως και η απελθούσα διοίκηση Φορντ με υπουργό Εξωτερικών τον Χένρι Κίσινγκερ. Το πρόβλημα για τη διοίκηση Κάρτερ ήταν ότι στην αρχική αυτή φάση της θητείας της, ο συσχετισμός δυνάμεων στο Κογκρέσο ήταν αρνητικός για την επανάληψη της αμερικανικής βοήθειας στην Τουρκία.
2 Αυγούστου 1978. Η άρση του εμπάργκο όπλων των ΗΠΑ στην Τουρκία με οριακή διαφορά ψήφων, πρώτο θέμα στην «Κ».
Η αμερικανική μεσολάβηση
Εφόσον ήταν αδύνατη η απευθείας άρση του εμπάργκο επελέγη η μέθοδος της αποστολής ειδικού απεσταλμένου στην Ελλάδα, στην Τουρκία και στην Κύπρο προκειμένου να προκύψει πλαίσιο επίλυσης ή, τουλάχιστον, ορισμένες αρχές που θα στήριζαν μια διαδικασία επίλυσης και θα επέτρεπαν στην κυβέρνηση των ΗΠΑ να εμφανίσει εικόνα κινητικότητας στο Κυπριακό ενώπιον του Κογκρέσου. Ενδειξη μιας λογικής της ισχύος με την οποία προσέγγιζε τις ελληνοτουρκικές σχέσεις και το Κυπριακό ο σύμβουλος Εθνικής Ασφαλείας Ζμπίγκνιου Μπρεζίνσκι, ήταν το γεγονός ότι πρότεινε ως πιο ενδεδειγμένη προσέγγιση για την επίλυση του Κυπριακού τη διεξαγωγή ελληνοτουρκικών συνομιλιών που θα κατέληγαν σε λύση του Κυπριακού, αλλά και των ζητημάτων που αφορούσαν τις θαλάσσιες ζώνες στο Αιγαίο.
Η ιδέα ήταν ανεδαφική. Είχε δοκιμαστεί χωρίς επιτυχία το 1964, στο πλαίσιο αποστολής του πρώην υπουργού Εξωτερικών των Ηνωμένων Πολιτειών Ντιν Ατσεσον στη Γενεύη. Είχε αποδώσει δύο σχέδια, τα οποία απορρίφθηκαν από τον πρόεδρο της Κυπριακής Δημοκρατίας αρχιεπίσκοπο Μακάριο, ο οποίος είχε αποδειχθεί ικανός να αποκρούσει την πίεση της Αθήνας. Η ικανότητα αυτή του Μακαρίου επισημάνθηκε από τον Βανς, ενώ και το Πεντάγωνο δεν επιθυμούσε την ταυτόχρονη συζήτηση του Κυπριακού με ζητήματα του Αιγαίου που είχαν και επιχειρησιακή συνάφεια με την Ατλαντική Συμμαχία. Πέραν αυτού, ούτως ή άλλως, η κυβέρνηση Καραμανλή, έχοντας αίσθηση των συσχετισμών μεταξύ Αθήνας και Λευκωσίας, κατανοούσε ότι δεν θα ήταν σε θέση να συζητήσει το Κυπριακό ερήμην των Ελληνοκυπρίων, ενώ και η σύλληψη ενός συνολικού πακέτου διαπραγμάτευσης θα μπορούσε να σημαίνει απώλειες για τα ελληνικά συμφέροντα.
Η αποστολή του Αμερικανού διπλωμάτη Κλαρκ Κλίφορντ θα περιοριζόταν συνεπώς στην αναζήτηση μεθοδολογίας επίλυσης του Κυπριακού, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν θα συζητούνταν και άλλα θέματα. Η αμερικανική πλευρά εκτιμούσε ότι διέθετε κάποιο πλεονέκτημα έναντι της ελληνικής, καθώς η Αθήνα θεωρείτο ασθενέστερο μέρος που επεδίωκε την υποστήριξη των Ηνωμένων Πολιτειών για να εξισορροπήσει την υπέρτερη τουρκική ισχύ. Αυτό δεν σήμαινε όμως στην πραγματικότητα διάθεση της Αθήνας να πραγματοποιήσει παραχωρήσεις στο Κυπριακό ή άλλα θέματα. Αυτό αφορούσε ιδίως την εκκρεμότητα της επικύρωσης της ελληνοαμερικανικής συμφωνίας αμυντικής συνεργασίας που είχε συναφθεί το 1976. Επρόκειτο για συμφωνία που είχε συναφθεί παράλληλα με αντίστοιχη αμερικανοτουρκική. Ο Κίσινγκερ ήλπιζε ότι η επικύρωση της συμφωνίας με την Αθήνα θα οδηγούσε στην επικύρωση και της αμερικανοτουρκικής συμφωνίας από το Κογκρέσο, με συνέπεια την άρση του εμπάργκο. Η Αθήνα απέφευγε όμως την επικύρωση της ελληνοαμερικανικής συμφωνίας.
Προκειμένου να προχωρήσει η διαδικασία στο Κογκρέσο άρσης του εμπάργκο, προκρίθηκε στο πλαίσιο της αποστολής Κλίφορντ η φόρμουλα της υποβολής πρότασης εκ μέρους των Ελληνοκυπρίων που θα αφορούσε την κατανομή εδάφους μεταξύ των δύο κοινοτήτων και εκ μέρους των Τουρκοκυπρίων τη συνταγματική διευθέτηση. Οι προτάσεις, με τη σύμφωνη γνώμη ως προς τη μεθοδολογία, της Αθήνας, της Αγκυρας και της Λευκωσίας υπoβλήθηκαν στο πλαίσιο των διακοινοτικών συνομιλιών υπό την προεδρία του γενικού γραμματέα των Ηνωμένων Εθνών Κουρτ Βαλντχάιμ τον Μάρτιο του 1977. Οι προτάσεις των Τουρκοκυπρίων ήταν όμως απογοητευτικές, γεγονός που προκαλούσε οργή στην Αθήνα, όπου υπήρξαν αμφιβολίες για την καλή πίστη της αμερικανικής πλευράς. Η δυσπιστία δεν ήταν αδικαιολόγητη, καθώς η υποβολή των προτάσεων εκ μέρους των Τουρκοκυπρίων παρουσιάστηκε από τη διοίκηση Κάρτερ ως ένδειξη κινητικότητας.
Εφόσον ήταν αδύνατη η απευθείας άρση του εμπάργκο επελέγη η μέθοδος της αποστολής ειδικού απεσταλμένου στην Ελλάδα, στην Τουρκία και στην Κύπρο προκειμένου να προκύψει πλαίσιο επίλυσης ή, τουλάχιστον, ορισμένες αρχές που θα στήριζαν μια διαδικασία επίλυσης και θα επέτρεπαν στην κυβέρνηση των ΗΠΑ να εμφανίσει εικόνα κινητικότητας στο Κυπριακό ενώπιον του Κογκρέσου. Ενδειξη μιας λογικής της ισχύος με την οποία προσέγγιζε τις ελληνοτουρκικές σχέσεις και το Κυπριακό ο σύμβουλος Εθνικής Ασφαλείας Ζμπίγκνιου Μπρεζίνσκι, ήταν το γεγονός ότι πρότεινε ως πιο ενδεδειγμένη προσέγγιση για την επίλυση του Κυπριακού τη διεξαγωγή ελληνοτουρκικών συνομιλιών που θα κατέληγαν σε λύση του Κυπριακού, αλλά και των ζητημάτων που αφορούσαν τις θαλάσσιες ζώνες στο Αιγαίο.
Η ιδέα ήταν ανεδαφική. Είχε δοκιμαστεί χωρίς επιτυχία το 1964, στο πλαίσιο αποστολής του πρώην υπουργού Εξωτερικών των Ηνωμένων Πολιτειών Ντιν Ατσεσον στη Γενεύη. Είχε αποδώσει δύο σχέδια, τα οποία απορρίφθηκαν από τον πρόεδρο της Κυπριακής Δημοκρατίας αρχιεπίσκοπο Μακάριο, ο οποίος είχε αποδειχθεί ικανός να αποκρούσει την πίεση της Αθήνας. Η ικανότητα αυτή του Μακαρίου επισημάνθηκε από τον Βανς, ενώ και το Πεντάγωνο δεν επιθυμούσε την ταυτόχρονη συζήτηση του Κυπριακού με ζητήματα του Αιγαίου που είχαν και επιχειρησιακή συνάφεια με την Ατλαντική Συμμαχία. Πέραν αυτού, ούτως ή άλλως, η κυβέρνηση Καραμανλή, έχοντας αίσθηση των συσχετισμών μεταξύ Αθήνας και Λευκωσίας, κατανοούσε ότι δεν θα ήταν σε θέση να συζητήσει το Κυπριακό ερήμην των Ελληνοκυπρίων, ενώ και η σύλληψη ενός συνολικού πακέτου διαπραγμάτευσης θα μπορούσε να σημαίνει απώλειες για τα ελληνικά συμφέροντα.
Η αποστολή του Αμερικανού διπλωμάτη Κλαρκ Κλίφορντ θα περιοριζόταν συνεπώς στην αναζήτηση μεθοδολογίας επίλυσης του Κυπριακού, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν θα συζητούνταν και άλλα θέματα. Η αμερικανική πλευρά εκτιμούσε ότι διέθετε κάποιο πλεονέκτημα έναντι της ελληνικής, καθώς η Αθήνα θεωρείτο ασθενέστερο μέρος που επεδίωκε την υποστήριξη των Ηνωμένων Πολιτειών για να εξισορροπήσει την υπέρτερη τουρκική ισχύ. Αυτό δεν σήμαινε όμως στην πραγματικότητα διάθεση της Αθήνας να πραγματοποιήσει παραχωρήσεις στο Κυπριακό ή άλλα θέματα. Αυτό αφορούσε ιδίως την εκκρεμότητα της επικύρωσης της ελληνοαμερικανικής συμφωνίας αμυντικής συνεργασίας που είχε συναφθεί το 1976. Επρόκειτο για συμφωνία που είχε συναφθεί παράλληλα με αντίστοιχη αμερικανοτουρκική. Ο Κίσινγκερ ήλπιζε ότι η επικύρωση της συμφωνίας με την Αθήνα θα οδηγούσε στην επικύρωση και της αμερικανοτουρκικής συμφωνίας από το Κογκρέσο, με συνέπεια την άρση του εμπάργκο. Η Αθήνα απέφευγε όμως την επικύρωση της ελληνοαμερικανικής συμφωνίας.
Προκειμένου να προχωρήσει η διαδικασία στο Κογκρέσο άρσης του εμπάργκο, προκρίθηκε στο πλαίσιο της αποστολής Κλίφορντ η φόρμουλα της υποβολής πρότασης εκ μέρους των Ελληνοκυπρίων που θα αφορούσε την κατανομή εδάφους μεταξύ των δύο κοινοτήτων και εκ μέρους των Τουρκοκυπρίων τη συνταγματική διευθέτηση. Οι προτάσεις, με τη σύμφωνη γνώμη ως προς τη μεθοδολογία, της Αθήνας, της Αγκυρας και της Λευκωσίας υπoβλήθηκαν στο πλαίσιο των διακοινοτικών συνομιλιών υπό την προεδρία του γενικού γραμματέα των Ηνωμένων Εθνών Κουρτ Βαλντχάιμ τον Μάρτιο του 1977. Οι προτάσεις των Τουρκοκυπρίων ήταν όμως απογοητευτικές, γεγονός που προκαλούσε οργή στην Αθήνα, όπου υπήρξαν αμφιβολίες για την καλή πίστη της αμερικανικής πλευράς. Η δυσπιστία δεν ήταν αδικαιολόγητη, καθώς η υποβολή των προτάσεων εκ μέρους των Τουρκοκυπρίων παρουσιάστηκε από τη διοίκηση Κάρτερ ως ένδειξη κινητικότητας.
Ο Ζμπίγκνιου Μπρεζίνσκι (δεξιά) με τον Γερμανό καγκελάριο Χέλμουτ Σμιτ. Φωτ. ASSOCIATED PRESS
O σύμβουλoς Εθνικής Ασφαλείας του προέδρου Τζίμι Κάρτερ (στη μέση, στο Οβάλ Γραφείο) τασσόταν υπέρ της στάθμισης των στρατηγικών συμφερόντων των ΗΠΑ στη νοτιοανατολική περιοχή του ΝΑΤΟ Φωτ. ΙΔΡΥΜΑ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ Γ. ΚΑΡΑΜΑΝΛΗΣ
Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής με τον Αμερικανό διπλωμάτη Κλαρκ Κλίφορντ, ο οποίος είχε αποστολή την αναζήτηση μεθοδολογίας επίλυσης του Κυπριακού Φωτ. ASSOCIATED PRESS
Υπερψήφιση στο Κογκρέσο και αποτυχημένη πρωτοβουλία επίλυσης του Κυπριακού
Αυτή η ένδειξη κινητικότητας ήταν και το σημείο-κλειδί για την εξέλιξη του θέματος. Οι Αμερικανοί δεν απέβλεπαν πλέον σε πραγματική διαπραγμάτευση επίλυσης του Κυπριακού, το οποίο θεωρούσαν εξαιρετικά δύσκολο να επιλυθεί, εκτίμηση που εδραιώθηκε μετά τον θάνατο του Μακαρίου τον Αύγουστο του 1977 και την άνοδο στην προεδρία του Σπύρου Κυπριανού. Τόσο με την κυβέρνηση Ντεμιρέλ, έως το τέλος του 1977, όσο και με την κυβέρνηση Ετσεβίτ, από τον Ιανουάριο του 1978 και εξής, η μεθοδολογία παρέμενε ίδια: η Αγκυρα διαβεβαίωνε για την ετοιμότητά της να συμβάλει σε επίλυση του Κυπριακού, εξήγγελλε μια σταδιακή αποχώρηση πολύ περιορισμένου αριθμού στρατευμάτων από την κατεχόμενη Κύπρο και η τουρκοκυπριακή πλευρά αναλάμβανε να υποβάλλει προτάσεις που δεν αποτελούσαν βάση για συζήτηση.
Σταδιακά, η επιχειρηματολογία της διοίκησης Κάρτερ ότι οι τουρκικές ένοπλες δυνάμεις αποδυναμώνονταν, ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες έβλεπαν τις επιχειρησιακές τους δυνατότητες στη Μέση Ανατολή να μειώνονται και ότι η κυβέρνηση Ετσεβίτ θα μπορούσε να στραφεί σε ουδετερόφιλη πολιτική έπειθε αμφιρρέποντα μέλη του Κογκρέσου ότι η άρση του εμπάργκο ήταν αναγκαία. Δεν είχε συμβάλει εξάλλου η διατήρησή του στην επίλυση του Κυπριακού.
Οι δυνατότητες της Αθήνας να αντιδράσει ήταν περιορισμένες. Η επιρροή του ελληνοαμερικανικού λόμπι στο Κογκρέσο εξασθενούσε όσο εξασθενούσε και ο απόηχος του Watergate. Από την άποψη αυτή, η εναλλαγή στην εξουσία στην Ουάσιγκτον μάλλον διευκόλυνε αυτή τη μακρόσυρτη προσπάθεια. Η διαδικασία έληξε με την υπερψήφιση της άρσης του εμπάργκο από τη Γερουσία, με 57 ψήφους έναντι 42, στις 25 Ιουλίου, και τη Βουλή των Αντιπροσώπων οριακά, με 208 ψήφους έναντι 205, την 1η Αυγούστου.
Πρέπει όμως να σημειωθεί το γεγονός ότι η διοίκηση Κάρτερ επιχείρησε, ευθύς μετά την άρση του εμπάργκο, την ανάληψη πρωτοβουλίας επίλυσης του Κυπριακού με την επεξεργασία και υποβολή ενός λεπτομερούς σχεδίου, το οποίο υπέβαλαν οι Ηνωμένες Πολιτείες, από κοινού με τη Βρετανία και τον Καναδά, τον Νοέμβριο του 1978. Επρόκειτο για σχέδιο που ενσωμάτωνε τα βασικά στοιχεία μιας διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας, την οποία είχε αποδεχθεί επί της αρχής ο Μακάριος τον Φεβρουάριο του 1977. Το σχέδιο απορρίφθηκε από τον πρόεδρο Κυπριανού με τη συνδρομή και της κομμουνιστικής Αριστεράς, δηλαδή του Ανορθωτικού Κόμματος Εργαζομένου Λαού (ΑΚΕΛ), με βασικό επιχείρημα ότι είχε υποβληθεί εκτός της διαδικασίας των Ηνωμένων Εθνών. Η απόρριψή του αυτή, όπως και άλλων σχεδίων που υποβλήθηκαν εντός του πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών, αντανακλούσε όμως την αδυναμία των Ελληνοκυπρίων να αποδεχθούν τις πρακτικές συνέπειες της διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας, την οποία είχαν αποδεχθεί επί της αρχής.
* Ο κ. Σωτήρης Ριζάς είναι διευθυντής ερευνών στο Κέντρο Έρευνας Ιστορίας Νεώτερου Ελληνισμού της Ακαδημίας Αθηνών.
Πρέπει όμως να σημειωθεί το γεγονός ότι η διοίκηση Κάρτερ επιχείρησε, ευθύς μετά την άρση του εμπάργκο, την ανάληψη πρωτοβουλίας επίλυσης του Κυπριακού με την επεξεργασία και υποβολή ενός λεπτομερούς σχεδίου, το οποίο υπέβαλαν οι Ηνωμένες Πολιτείες, από κοινού με τη Βρετανία και τον Καναδά, τον Νοέμβριο του 1978. Επρόκειτο για σχέδιο που ενσωμάτωνε τα βασικά στοιχεία μιας διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας, την οποία είχε αποδεχθεί επί της αρχής ο Μακάριος τον Φεβρουάριο του 1977. Το σχέδιο απορρίφθηκε από τον πρόεδρο Κυπριανού με τη συνδρομή και της κομμουνιστικής Αριστεράς, δηλαδή του Ανορθωτικού Κόμματος Εργαζομένου Λαού (ΑΚΕΛ), με βασικό επιχείρημα ότι είχε υποβληθεί εκτός της διαδικασίας των Ηνωμένων Εθνών. Η απόρριψή του αυτή, όπως και άλλων σχεδίων που υποβλήθηκαν εντός του πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών, αντανακλούσε όμως την αδυναμία των Ελληνοκυπρίων να αποδεχθούν τις πρακτικές συνέπειες της διζωνικής και δικοινοτικής ομοσπονδίας, την οποία είχαν αποδεχθεί επί της αρχής.
* Ο κ. Σωτήρης Ριζάς είναι διευθυντής ερευνών στο Κέντρο Έρευνας Ιστορίας Νεώτερου Ελληνισμού της Ακαδημίας Αθηνών.
ΣΩΤΗΡΗΣ ΡΙΖΑΣ
20.06.2022
Επιμέλεια: Ευάνθης Χατζηβασιλείουhttps://www.kathimerini.gr/
